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l innovation
一、研究的问题与背景
国内学术界对于地方政府债务的内涵有着不同的看法。蔡玉（2011）指出地方政府性债务是地方政府通过各种方式直接举债融资、负有直接偿还责任的债务，以及为其他借债主体提供担保、负有间接偿还义务的债务。郭建华（2011）认为地方政府性债务是指地方政府、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠的，或因提供担保、回购等
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地方政府性债务现状、成因及对策 蔡玉;-《财政研究》-2011-09-05
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所谓地方政府性债务,是指地方政府通过各种方式直接举债融资、负有直接偿还责任的债务,以及为其他借债主体提供担保、负有间接偿还义务的债务。近年来,地方政府通过各种方式举债融资,为地方经济和社会发展筹集资金,在加强地方基础设施建设、提高地方公共服务能力、应对国
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府债券与资本市场间的关系、地方政府举债安全度的把握、地方政府举债缘由这三个方面。本文比较认可于海峰（2010）的观点，即地方政府债务是指在各种不确定因素的影响下，对包括其自身在内的社会经济各方面造成损失的可能性，不仅包括地方政府难以履行其偿债责任的可能性，还包括由其引起的使经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。[1]
有债务就有风险，从狭义上讲，地方政府债务中的风险是债务风险本身，但地方财政负担也均可以认为是政府负债，所以从广
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防范与化解地方政府债务风险问题研究 于海峰;崔迪;-《财政研究》-2010-06-05
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一、地方政府债务风险的危害所谓地方政府债务风险,是指地方政府债务在各种不确定因素的影响下,对包括其自身在内的社会经济各方面造成损失的可能性。不仅包括地方政府难以履行其偿债责任的可能性,还包括由其引起的使经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。我们必须清楚地认识到,地方政府债务的存在和不断膨胀,对财政运行、国民经济和社会稳定具有十分消极的影响,容易诱发各种经济社
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地方政府债务风险的内涵与生成:一个文献综述及权责时空分离下的思考 缪小林;伏润民;-《经济学家》-2013-08-05
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表现为对经济运行、社会发展、预算执行、信用环境等产生影响[14]。于海峰和崔迪(2010)提出的地方政府债务风险,就是指地方政府债务在各种不确定因素影响下,对社会经济造成损失的可能性[15]。韩增华(2011)认为地方政府债务风险表现为资不抵债,即当期财政收入不足以维持当期财政支出[1
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认为财政风险是政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性；马海涛和吕强（2004）则指出地方政府债务风险是地方政府无法清偿到期债务的偿债风险，以及引发的其它风险；[2]还可以从风险形成后的影响结果及效应理解债务风险，李茂媛（2012）认为地方政府债务风险是债务规模的急剧扩张，从而影
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地方政府债务风险的内涵与生成:一个文献综述及权责时空分离下的思考 缪小林;伏润民;-《经济学家》-2013-08-05
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引发的问题,包括总量支付、债务结构、利率汇率等内在风险,以及增加税负、向上级政府转嫁、影响宏观经济等外在风险[11]。马海涛和吕强(2004)认为地方政府债务风险是指地方政府无法清偿到期债务的偿债风险,以及引发的其它风险[12]。呼显岗(2004)将地方政府债务风险定位于向中央财政的转嫁,并严重威胁到国家的经济安全和社会稳定[13]。贺忠厚等(20
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债务风险是地方政府无法清偿到期债务的偿债风险，以及引发的其它风险；[2]还可以从风险形成后的影响结果及效应理解债务风险，李茂媛（2012）认为地方政府债务风险是债务规模的急剧扩张，从而影响财政和金融运行，并对地方经济发展产生负面效应。[3]Alberto & Tabellini(1992)认为政府债务风险是债务规模膨胀所导致，可以划分为两类，一是政府债
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地方政府债务风险的内涵与生成:一个文献综述及权责时空分离下的思考 缪小林;伏润民;-《经济学家》-2013-08-05
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2)认为地方政府债务风险表现为债务相对于经济、政府和居民负担的超常规增长,并将其分为承债压力风险和偿债能力风险[18]。李茂媛(2012)认为地方政府债务风险是债务规模的急剧扩张,从而影响财政和金融运行,并对地方经济发展产生负面效应[19]。从国内相关研究来看,基本都认为地方政府债务风险是债务增长带来危害和损失的不确定性预期,与本文对风险及地方政府债务风险的理
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李茂媛（2012）认为地方政府债务风险是债务规模的急剧扩张，从而影响财政和金融运行，并对地方经济发展产生负面效应。[3]Alberto & Tabellini(1992)认为政府债务风险是债务规模膨胀所导致，可以划分为两类，一是政府债务规模增加所导致的货币贬值风险，二是政府债务增加还将会导致债务违约，从而将影响政府信用。[4]Hildreth & Miller(2002)则关注政府债务与经济的关系，并通过实证得出地方政府债务与经济发展息息
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地方政府债务风险的内涵与生成:一个文献综述及权责时空分离下的思考 缪小林;伏润民;-《经济学家》-2013-08-05
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为,一旦在经济繁荣时期发生政府违约事件,经济萧条趋势将随即而来,这种违约一般表现为政府债务增长超过了居民收入增长[6]。Alberto andTabellini(1992)认为政府债务风险是债务规模膨胀所导致,可以划分为两类,一是政府债务规模增加所导致的货币贬值风险,二是政府债务增加还将会导致债务违约,从而将影响政府信用[7]。与此同时,部分学者还将债务风险与财政可持续性相互联系,即将债务风险当成是财政不可持续性。Buiter(1985)认为财政
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响政府信用。[4]Hildreth & Miller(2002)则关注政府债务与经济的关系，并通过实证得出地方政府债务与经济发展息息相关，一方面，地方政府债务举借越多，对未来地方经济发展越具有较大的促进作用，另一方面，地方经济总量积累越大，为举借债务奠定了较强的承载能力基础。[5]本文认为地方政府债务风险是地方政府债务的超常规增长，对自身财政运行造成危害，并通过风险传导机制，对经济、中央财政金
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地方政府债务风险的内涵与生成:一个文献综述及权责时空分离下的思考 缪小林;伏润民;-《经济学家》-2013-08-05
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会项目支出,主要目标是实现经济复苏[21]。Hildrethand Miller(2002)通过实证得出,地方政府债务与经济发展息息相关,一方面,地方政府债务举借越多,对未来地方经济发展越具有较大的促进作用,另一方面,地方经济总量积累越大,为举借债务奠定了较强的承载能力基础[22]。Islam and Hasan(2007)以美国战后时期为例,实证得出公共债务虽然伴随一定的通货膨胀,但能带来资本积累和
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国54个县级财政性资金审计结果显示，县级政府自主安排的财力占比不到23%，动用于基础设施建设的资金更是捉襟见肘；2013年6月国家审计署发布《36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，36个地方政府在2012年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增长了12.94%；另外，财政部公告“地方债务不得延
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地方融资平台成因探究——纵向财政竞争的新视野 马柱;王洁;-《经济学家》-2013-05-05
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告》显示,截至2010年底,在规模上限为14.4万亿元的地方融资平台贷款中,约五成以上投向公路与市政基础设施。而2011年6月国家审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》显示,截止2010年底,在全国10.72万亿元地方政府性债务中,46.38%为地方政府融资平台举债,79.01%源自银行贷款,
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比2002年上升了12.18%。[6]城镇化水平的快速发展以及潜在的未来增长空间对地方政府履行职责造成了巨大的财政压力。中国人民银行2011 年 6月发布的《2010年中国区域金融运行报告》指出，截止2010 年底在规模上限为14.4万亿元的地方融资平台贷款中，约五成以上投向公路与市政基础设施，2011 年6月国家审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，截止2010 年底在全国10.72万亿元地方政府性债务中，61.86%用于交通运输、能源和市政等基础设施建设投资，仅高速公路一项就占10.42%。[7]县级政府在筹集资金大搞城市
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地方融资平台成因探究——纵向财政竞争的新视野 马柱;王洁;-《经济学家》-2013-05-05
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管理的规模和力度之大,由此可见一斑。这无疑加大了地方纵向预算外财政竞争压力。四、地方纵向预算外财政竞争压力与地方融资平台中国人民银行2011年6月发布的《2010中国区域金融运行报告》显示,截至2010年底,在规模上限为14.4万亿元的地方融资平台贷款中,约五成以上投向公路与市政基础设施。而2011年6月国家审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》显示,截止2010年底,在全国10.72万亿元地方政府性债务中,46.38%为地方政府融资平台举债,79.01%源自银行贷款,而61.86%用于交通运输、能源和市政等基础设施建设投资,
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1 年6月国家审计署发布的《全国地方政府性债务审计结果》显示，截止2010 年底在全国10.72万亿元地方政府性债务中，61.86%用于交通运输、能源和市政等基础设施建设投资，仅高速公路一项就占10.42%。[7]县级政府在筹集资金大搞城市建设的同时，负债风险也在渐渐增长。
（二）债务借贷凭借融资平台
地方融资平台公司是指
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地方融资平台成因探究——纵向财政竞争的新视野 马柱;王洁;-《经济学家》-2013-05-05
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10年底,在全国10.72万亿元地方政府性债务中,46.38%为地方政府融资平台举债,79.01%源自银行贷款,而61.86%用于交通运输、能源和市政等基础设施建设投资,仅高速公路一项就占到10.42%。以上数据都说明,向银行贷款融资用于地方基础设施建设成为了地方融资平台最主要的功能。而地方政府融资平台实则地方政府为绕开现
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的法律主体，一系列因素都将加大融资平台的风险。
图1 省、市、县三级政府融资平台数量及金额占比图
（三）债务偿还依赖土地财政
董再平（2008）认为“土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。县级政府主要借助融资平台获得银行贷款来增加融资，而贷款主要通过土地抵押，土地抵押贷款的还款来源依赖于未来土地增值收益，土
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无标题页 -《网络（http://www.cfen.com.）》-
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战略的主要手段，但同时也带来了许多的问题。本文拟对土地财政的现状和成因进行分析，并提出相应的治理对策。 一、我国地方政府土地财政现状分析 “土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。一般来说，地方政府以地生财的基本途径有三，一是通过出让土地获取土地出让金。二是通过发展建筑业和房地产带来相关税费收人的增
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地方政府“土地财政”的现状、成因和治理 董再平;-《理论导刊》-2008-12-10
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张战略的主要手段,但同时也带来了许多的问题。本文拟对土地财政的现状和成因进行分析,并提出相应的治理对策。一、我国地方政府土地财政现状分析“土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称,通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。一般来说,地方政府以地生财的基本途径有三,一是通过出让土地获取土地出让金,二是通过发展建筑业和房地产带来相关税费收入的增
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浅述地方政府“土地财政”的弊端与治理措施 王海波;-《中国集体经济》-2011-12-25
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一、我国地方政府土地财政现状分析“土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称,通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。2009年,全国土地出让金高达1.6万亿元,占当年地方财政收入的48.8%。最近,有学者研究发现,如果计入土地出让金收入
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市的无序扩张。
（一）县级政府财权与事权的不对称
分税制改革避免了中央与地方间利益的直接冲突，形成了“先中央后地方”更为合理的纵向财政平衡体系，提高了“两个比重”（中央财政收入占国家财政收入的比重和国家财政收入占GDP的比重），增强了中央财政的宏观调控能力。尽管如此，分税制依旧要应对诸多挑战，随着我国经济的持续
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我国分税制财政体制改革的再认识 马海涛;李升;-《经济与管理评论》-2013-07-15
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还等转移支付填补,地方财政收支间接匹配,财力分配上体现“先中央后地方”,根本改变了过去的“先地方后中央”的做法,这是一种更为合理的纵向财政平衡体系。2.提高了“两个比重”,增强了中央财政的宏观调控能力·7·2013年第4期本刊特稿分税制的直接目的是提高“两个比重”,提高中央财政的宏观调控能力。实践证明,经过
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务均等化等方面都对分税制财政体制提出了更高的要求。名义上看，地方财政对中央财政依存度较高，但实际上随着城镇化及公共服务的发展，公众对公共产品的需求不断扩张，地方财政支出规模不断扩大。从1994 年的4038.19亿元不断增加到2011年的92733.68亿元，增长了21.96倍，增速明显高于GDP增长率，地方本级财政收入比重的提高幅度低于地方财政支出比重的提高幅度。[11]
地方财政支出规模的不断扩大，致使分税制下县级政
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我国分税制财政体制改革的再认识 马海涛;李升;-《经济与管理评论》-2013-07-15
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困难的阻力。由此可得出结论,地方财政收支应相对稳定。(二)纵向财力与其事权不匹配问题逐渐突出如图1所示,随着经济和社会的发展,对公共品的需求面在不断扩展,地方财政支出规模不断扩大,从1994年的4038.19亿元不断增加到2011年的92733.68亿元,增长21.96倍,增长速度明显高于GDP的增长率。图1显示,地方财政支出占全国的比重也逐步提高,从1994年的69.71%,一路上升至2011年的84.88%,地方政府承
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对分税制改革的再认识 马海涛;李升;-《税务研究》-2014-01-01
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鉴(2012)》。(三)地方财政对转移支付体系的依赖状况1.地方财政对中央财政的名义依存度偏高,但实际依存度并不高。随着公共品需求的不断扩展,地方财政支出规模不断扩大,从1994年的4038.19亿元不断增加到2011年的92733.68亿元,增长了21.96倍,增速明显高于GDP增长率。图2显示,地方财政支出占全国的比重逐步提高,从1994年的69.71%一路上升至2011年的84.88%,表明地方政府承
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但省以下政府尤其是县级政府依旧缺乏可靠的收入来源，其可支配财力明显不足。以上多方面因素诱使县级政府资金严重短缺，并且根据现行《预算法》和《中华人民共和国担保法》有关规定，地方政府不得发行债券，国家机关也不得为经济主体提供融资担保，县级政府通过发行债券筹集资金的设想根本无法执行，地方政府为了缓解资金短缺困境，便建立各种融资平台公司来向银行及金融机构借
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地方政府性债务现状、成因及对策 蔡玉;-《财政研究》-2011-09-05
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力状况有限的情况下,地方政府采取各种方式,大肆融资举债。2.金融监管制度不完善,是地方政府性债务不断增加的外部原因。按照现行《预算法》和《中华人民共和国担保法》的有关规定,地方政府不得发行债券,国家机关也不得为经济主体提供融资担保。如果严格按照上述规定执行,地方政府难以从银行和有关金融机构融资举债。但地方政府采取很多变通方式,组建各种各样的融资平台公
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家机关也不得为经济主体提供融资担保，县级政府通过发行债券筹集资金的设想根本无法执行，地方政府为了缓解资金短缺困境，便建立各种融资平台公司来向银行及金融机构借贷筹集资金。
由于融资平台公司是由政府部门直接或间接担保，银行及金融机构往往放松审查标准，除了地方政府发行的各种财政转贷性债务外，大多数地方政府性债务收支没有纳入预算监督管理体系中，而且越到县级政府及基层政府，债务监管就越
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地方政府性债务现状、成因及对策 蔡玉;-《财政研究》-2011-09-05
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济主体提供融资担保。如果严格按照上述规定执行,地方政府难以从银行和有关金融机构融资举债。但地方政府采取很多变通方式,组建各种各样的融资平台公司,向银行或金融机构融资举债。由于融资平台公司由政府部门直接或间接担保,银行和金融机构往往放松审查标准,积极配合地方政府,采取打包贷款的方式,为融资平台公司提供资金。因此,金融监管不严客观上为地方政府举债提供了方便。3.地方财力和事权不完全匹
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境
（三）土地出让金的透支
“土地财政”的外因源于现有财税模式与城镇化的加速推进所形成的弊端。1994年分税制改革将税收分为三大类：中央税、地方税和共享税，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，而地方税源一般则较为分散，征管难度大，征收成本高，同时还规定税收立法权集中于中央。[17]分税制改革下税收收入大幅度向中央倾斜，直接导致了地方政府财力初分配的下降。税收立法权的相对集中，加上中央对地方非税费收入的管制与规范，地方政府财政收入来源减少
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“土地财政”的分税制根源及其对策 黄国龙;蔡佳红;-《宏观经济研究》-2013-06-18
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,以避免和中央政府分成。1994年分税制改革的实施,初步理顺了地方政府和企业的关系,形成了中央政府主导型的财政体制。其将税收分为三大类:中央税、地方税和共享税,税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央,而地方税源一般则较为分散,征管难度大,征收成本高,同时还规定税收立法权集中于中央。分税制改革使得税收收入大幅度向中央倾斜,同时,由于税收立法权的集中,以及中央对地方非税费用收入的规范与管制,地方政府的财政收入来源减少,其相对收入呈现出下降的趋
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“土地财政”的分税制根源 汤;黄国龙;蔡佳红;-《当代社科视野》-2013-07-15
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,以避免和中央政府分成。1994年分税制改革的实施,初步理顺了地方政府和企业的关系,形成了中央政府主导型的财政体制。其将税收分为三大类:中央税、地方税和共享税,税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央,而地方税源一般则较为分散,征管难度大,征收成本高,同时还规定税收立法权集中于中央。分税制改革使得税收收入大幅度向中央倾斜,同时,由于税收立法权的集中,以及中央对地方非税费用收入的规范与管制,地方政府的财政收入来源减少,其相对收入呈现出下降的趋
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本高，同时还规定税收立法权集中于中央。[17]分税制改革下税收收入大幅度向中央倾斜，直接导致了地方政府财力初分配的下降。税收立法权的相对集中，加上中央对地方非税费收入的管制与规范，地方政府财政收入来源减少，地方政府以各种方式获得预算外收入来补充地方财政来源，土地出让金收入便是地方政府缓解财政问题的惯性举措，随着城镇化范围的迅
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“土地财政”的分税制根源及其对策 黄国龙;蔡佳红;-《宏观经济研究》-2013-06-18
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般则较为分散,征管难度大,征收成本高,同时还规定税收立法权集中于中央。分税制改革使得税收收入大幅度向中央倾斜,同时,由于税收立法权的集中,以及中央对地方非税费用收入的规范与管制,地方政府的财政收入来源减少,其相对收入呈现出下降的趋势。如图1所示,分税制改革之后,按照现行财政管理体制的规定划分财政收入,中央政府本级财政收入从1
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“土地财政”的分税制根源 汤;黄国龙;蔡佳红;-《当代社科视野》-2013-07-15
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般则较为分散,征管难度大,征收成本高,同时还规定税收立法权集中于中央。分税制改革使得税收收入大幅度向中央倾斜,同时,由于税收立法权的集中,以及中央对地方非税费用收入的规范与管制,地方政府的财政收入来源减少,其相对收入呈现出下降的趋势。面对收入的下降,地方政府会以各种不同的方式实施“非正式”的收入自主权,借助预算外收入来补充,
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所有（国家可以根据公共利益需求、依据法定程序、适当补偿农民，将农村集体土地收归国有）和城市土地国家所有。然而，法律并未对征地条件做出具体规定，政府拥有完全解释权，这样地方政府既是征地决定权、决定补偿权的享有者，又是征地政策的制定者、纠纷裁判者、执行者，实质上地方政府拥有无限农村集体土地管理权。另一方面土地收益分配制度上，按照《我国土地管理法》规定，征
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于社会公共利益需要并依照法定程序，在作出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有。但是，法律却没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定，而是由政府进行解释。这样，在地方政府既享有征地决定权，又享有补偿决定权；既是征地政策的制订者，又是该政策的执行者。还是征地纠纷裁判者的情况下，地方政府实质获得了无限的集体土地征用权，而作为利益
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地方政府“土地财政”的现状、成因和治理 董再平;-《理论导刊》-2008-12-10
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于社会公共利益需要并依照法定程序,在作出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有。但是,法律却没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定,而是由政府进行解释。这样,在地方政府既享有征地决定权,又享有补偿决定权;既是征地政策的制订者,又是该政策的执行者,还是征地纠纷裁判者的情况下,地方政府实质获得了无限的集体土地征用权,而作为利益
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地方政府“土地财政”模式的危害、成因及其治理——以厦门市为例 漆亮亮;-《地方政府发展研究（第五辑2009）》-2010-05-01
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出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有。但是，法律却没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件做出任何规定，而是由地方政府进行解释。这样，地方政府既享有征地决定权，又享有辛阿尝决定权，还是征地纠纷裁判者;地方政府既掌握着城市建设的规划，也是对按规划实施的开发商的监督者;地方政府既是土地的供
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分税制下地方土地财政分析 刘金芬;-《东方企业文化》-2013-04-08
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于社会公共利益需要并依照法定程序,在作出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有。但是,法律却没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定,而是由政府进行解释。这样,在地方政府既享有征地决定权,又享有补偿决定权;既是征地政策的制订者,又是该政策的执行者,还是征地纠纷裁判者的情况下,地方政府实质获得了无限的集体土地征用权,而作为利益
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“土地财政”的分税制根源及其对策 黄国龙;蔡佳红;-《宏观经济研究》-2013-06-18
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收农村土地时,土地承包者除了解除土地承包关系以外别无选择。农村产权制度的缺陷,使得地方政府在土地一级市场上处于垄断地位。地方政府既是征地政策的制定者,又是征地政策的执行者;既享有征地的决定权,又享有征地补偿的决定权。农村土地所有者在土地征收过程中完全处于劣势地位,没有讨价还价的权利,地方政府
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“土地财政”的分税制根源 汤;黄国龙;蔡佳红;-《当代社科视野》-2013-07-15
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收农村土地时,土地承包者除了解除土地承包关系以外别无选择。农村产权制度的缺陷,使得地方政府在土地一级市场上处于垄断地位。地方政府既是征地政策的制定者,又是征地政策的执行者;既享有征地的决定权,又享有征地补偿的决定权。农村土地所有者在土地征收过程中完全处于劣势地位,没有讨价还价的权利,地方政府
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，又是征地政策的制定者、纠纷裁判者、执行者，实质上地方政府拥有无限农村集体土地管理权。另一方面土地收益分配制度上，按照《我国土地管理法》规定，征地补偿费最高不得超过土地被征用前年平均产值的30倍。农民在土地收益分配中的份额很低，这一征地补偿显然损害了广大农民的切身利益，同时补偿条款也只考虑了农用地的生产功能，却未考
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要包括三个方面。一是中央政府不参与土地出让收益的分配，全部土地出让金收人留归地方。二是土地收益分配中，农民所占份额很低。我国《土地管理法》规定，征地补偿费最高不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。这一补偿显然过低，因为它只考虑了农用地的生产功能，没有考虑农民的保障功能和发展权利。据高珊等人的调查，江苏省土地用途转变
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地方政府“土地财政”的现状、成因和治理 董再平;-《理论导刊》-2008-12-10
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要包括三个方面。一是中央政府不参与土地出让收益的分配,全部土地出让金收入留归地方。二是土地收益分配中,农民所占份额很低。我国《土地管理法》规定,征地补偿费最高不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。这一补偿显然过低,因为它只考虑了农用地的生产功能,没有考虑农民的保障功能和发展权利。据高珊等人的调查,江苏省土地用途转变
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分税制下地方土地财政分析 刘金芬;-《东方企业文化》-2013-04-08
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要包括三个方面:一是中央政府不参与土地出让收益的分配,全部土地出让金收入留归地方;二是土地收益分配中,农民所占份额很低。我国《土地管理法规定》征地补偿费最高不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。这一补偿显然过低,因为它只考虑了农用地的生产功能,没有考虑农民的保障功能和发展权利;三是代际分配的不公平。土地出让金是若
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地被征用前年平均产值的30倍。农民在土地收益分配中的份额很低，这一征地补偿显然损害了广大农民的切身利益，同时补偿条款也只考虑了农用地的生产功能，却未考虑农民的发展权利与土地带给农民的保障作用。在政府发展的驱动之下，土地收益的透支就成为了必然。
四、县级政府债务治理的制度创新
地方债形成的根本性原因
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浅述地方政府“土地财政”的弊端与治理措施 王海波;-《中国集体经济》-2011-12-25
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补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍的上限。这一补偿标准显然过低,因为它只考虑了农用地的生产功能,没有考虑它对农民的保障功能和农民的发展权利。三、土地财政的治理对策第一,完善现有财政体制。现行财政体制属财政分权体制,而财政分权有利于地方政府有效提供地方性公共产品、促进地方政府
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用绩效考核制度，加强对官员的离任审计管理，增强县级政府官员的预算约束感，使地方债务控制在合理范围内。
2.完善地方财税制度。从制度上对现行财税模式进行纠偏，为地方政府寻求新的税源，最可行的途径是大力发展中小企业，培植产业资本，使产业税收对地方财政形成支撑；[18]改革地方税制，调整中央与地方税收分配方式和分成比例，逐步形成地方政府的主体税种，分步骤完善地方税制，近期以加强税
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“土地财政”的制度根源剖析 于猛;宋家宁;-《中国土地》-2013-04-15
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及规模进行平衡,从而为地方财政的转型提供时间和契机。其次,长期来看解决土地财政问题的根本出路在于地方财税模式的转型。即从制度上对现行财税模式进行纠偏,为地方政府寻求新的税源。最可行的途径是大力发展中小企业,培植产业资本,使产业税收对地方财政形成支撑,从根本上改变当前土地财政模式下的“财政幻觉”问题。(责任编辑李孟然)“土地财政”的制度根源剖析@于猛$中国人民大学公共管
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清晰界定中央与地方支出责任，完善地方税法律制度，建立完备高效的地方税征管制度。
3.深化县级政府财政体制改革。理顺县级政府的财政体制，加强财力向基层的倾斜力度，增强县级政府财政能力，缓解县级财政压力，确保县级政府提供基本公共服务的保障能力，为治理县级政府债务危机创造条件；继续走“工业反哺农业、城市支持农村”的新型工业化发展思路，积极探索“省直管县”的管理模式
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我国分税制财政体制改革的再认识 马海涛;李升;-《经济与管理评论》-2013-07-15
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之间财力和事权的合理配置。目前而言,完善省以下财政体制,尤为关键的是完善地方税体系,逐步确定各级财政的主体税种,优化不同政府层级之间财力分配,加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。通观整体税制格局,在不增设新税种的情况下,可以充当地方主体税种的,当属企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、新资源税、
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，运用数据库、信息揭露、专项核查等技术性手段加强县级政府债务管理，完善社会中介机构与辖区民主监督等外部监管制度；针对县级政府的项目投资计划和资金使用状况，加强地方人大对政府负债融资的制约，完善财政与审计部门对县级政府债务的监督机制，将县级政府债务纳入经济责任审计范畴，提高地方政府负债透明度。
2.建立明确
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防范与化解地方政府债务风险问题研究 于海峰;崔迪;-《财政研究》-2010-06-05
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免重复建设、盲目建设等。同时建立健全地方政府的财务报告制度,通过政府资产负债表披露政府的负债信息,以便在此基础上摸清地方政府的债务总量和结构,从而加强对地方政府债务规模的有效控制与管理,防止地方过度举债行为。2.完善分税制财政体制,明晰中央与地方事权。就我国目前事权在政府间的划分而言,一个
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务预算制度，对县级政府债务资金筹集与使用做好规划，并对各种潜在的债务风险做好预案。
（三）土地财政制度创新
1.规范土地管理制度。进一步完善土地管理制度，将土地出让收支全部纳入政府性基金预算管理，使土地出让收入和支出实现全过程透明化，规范土地出让收入的使用，保障失地农民基本权益。[22]严格执行有关法律法规，加强对土地出让金与土地收费的管理、征收及使用；对现有土地管理制度中的征地方式进行改革，控制
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土地财政的成因及其路径依赖的破解 王霞;-《系统工程》-2011-05-28
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缺乏有效监督,由于上无封顶,一些地方官员为了做大政绩,在任期内无节制卖地,花子孙钱,无限度地透支未来的发展空间。因此,要进一步完善土地出让收支管理制度。一方面,要将土地出让收支全部纳入政府性基金预算管理,使土地出让收入和支出实现全过程透明化;另一方面,要规范土地出让收入的使用,保障失地农民基本权益,提高土地增值收益用于民生工程的比例。(4)弱化政府对土地的垄断我国农村集体土地和城市国有土地在流动、价格、收益分配等方面
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我国土地财政形成的动因解析与治理策略 陈汀;-《福州党校学报》-2012-04-15
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。因此,有些地方官员为了追求GDP的高速增长,毫无节制地征地卖地,无限透支该地区未来的发展潜力。因此,一方面要进一步完善土地金收支管理制度,要将土地出让收支全部纳入政府性资金预算管理,使土地出让收入和支出实现全过程透明化;另一方面,要规范土地出让收入的使用,保障失地农民基本权益,提高土地增值收益用于民生工程的比例。加强土地出让金收支的监管,对土地出让金收入的使用去向进行严格的监管,弱化地方政府征地
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我国经济转型背景下的土地财政治理思路探析 钱峰;罗菲;-《科技创业月刊》-2012-10-10
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化政府征地冲动土地出让金等经营土地财政的收入是脱离政府预算的预算外收入,其支出也缺乏有效的监督。因此,一方面要进一步完善土地金收支管理制度,将土地出让收支全部纳入政府性资金预算管理,使土地出让收入和支出实现全过程透明化;另一方面,规范土地出让收入的使用,保障失地农民基本权益,提高土地增值收益用于民生工程的比例。4.5完善地方政府官员的政绩考核与任用制度尽早建立一套科学合理的干部考核机制和任用机
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分税制下地方土地财政分析 刘金芬;-《东方企业文化》-2013-04-08
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缺乏有效监督,由于上无封顶,一些地方官员为了做大政绩,在任期内无节制卖地,花子孙钱,无限度地透支未来的发展空间。因此,要进一步完善土地出让收支管理制度。一方面,要将土地出让收支全部纳入政府性基金预算管理,使土地出让收入和支出实现全过程透明化;另一方面,要规范土地出让收入的使用,保障失地农民基本权益,提高土地增值收益用于民生工程的比例。(二)完善土地增值收益分配机制要改变土地财政的格局,就必须打破政府垄断土地一级市场的
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征地司法救济程序制度，促进司法审查介入土地征收纠纷，对于失地农民征地过程中受到的侵害，通过司法程序获得救济。
3.改革土地收益分配制度。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求，保证失地农民生活水平得到提高，使他们能够拥有公平的发展机会，提高失地农民的发展能力，参与社会发展和分享社会发展利益；[23]建立城乡统一的土地使用权市场，改变政府经营建设用地的角色，逐渐允许农村集体土地的直接流转使用，由农民直接参与供给
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无标题页 -《网络（http://www.cfen.com.）》-
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然，在允许农村集体建设用地直接流转困难的情况下，政府就必须在国家、失地农民和在耕农民之间建立合理的土地增值利益分配机制。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求，要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下，提高失地农民的发展能力，使他们能够拥有公平的发展机会，参与社会发展和分享社会发展利益。 (3)规范土地出让金和
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制。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求，要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下，提高失地农民的发展能力，使他们能够拥有公平的发展机会，参与社会发展和分享社会发展利益。 (3)规范土地出让金和土地收费的征收、管理和使用。土地财政愈演愈烈，与我国地方财政民主建设滞后有关。按照财政分权理论，
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从“土地财政”看我国地方财税制度的问题与完善 侯作前;刘明明;-《社会主义研究》-2008-06-10
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政府所独吞。要遏制土地财政,必须建立合理的土地增值利益分配机制。土地增值利益应当在国家、失地农民和在耕农民之间合理分配。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求。要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下,提高失地农民的发展能力,使他们能够拥有公平的发展机会,参与社会发展和分享社会发展利益。其次,土地增值利益应当由
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。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求。要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下,提高失地农民的发展能力,使他们能够拥有公平的发展机会,参与社会发展和分享社会发展利益。其次,土地增值利益应当由国家适当地分配给在耕农民,主要用于在耕农民生活水平、社会保障水平和发展能力的提高。最后,土地增值
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地方政府“土地财政”的现状、成因和治理 董再平;-《理论导刊》-2008-12-10
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然,在允许农村集体建设用地直接流转困难的情况下,政府就必须在国家、失地农民和在耕农民之间建立合理的土地增值利益分配机制。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求,要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下,提高失地农民的发展能力,使他们能够拥有公平的发展机会,参与社会发展和分享社会发展利益。(3)规范土地出让金和土
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。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求,要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下,提高失地农民的发展能力,使他们能够拥有公平的发展机会,参与社会发展和分享社会发展利益。(3)规范土地出让金和土地收费的征收、管理和使用。土地财政愈演愈烈,与我国地方财政民主建设滞后有关。按照财政分权理论,重
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地方政府“土地财政”模式的危害、成因及其治理——以厦门市为例 漆亮亮;-《公共管理与地方政府创新研讨会论文》-2009-11-25
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税收形式参与其中土地增值分配。物业税是一种可行的选择,重点是解决如何从一次收取的土地出让金过渡到按年收取的税收制度上来。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求,要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下,提高失地农民的发展能力,使他们能够拥有公平的发展机会,参与社会发展和分享社会发展利益。地方政府“土地财政”模式
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。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求,要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下,提高失地农民的发展能力,使他们能够拥有公平的发展机会,参与社会发展和分享社会发展利益。地方政府“土地财政”模式的危害、成因及其治理——以厦门市为例@漆亮亮$厦门大学公共事务学院本文以厦门市为例,分析了地方政
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地方政府“土地财政”模式的危害、成因及其治理——以厦门市为例 漆亮亮;-《地方政府发展研究（第五辑2009）》-2010-05-01
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税收形式参与其中土地增值分配。物业税是一种可行的选择，重点是解决如何从一次收取的土地出让金过渡到按年收取的税收制度上来。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求，要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下，提高失地农民的发展能力，使他们能够拥有公平的发展机会，参与社会发展和分享社会发展利益。地方政府“土地财政”模式
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来。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求，要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下，提高失地农民的发展能力，使他们能够拥有公平的发展机会，参与社会发展和分享社会发展利益。地方政府“土地财政”模式的危害、成因及其治理——以厦门市为例@漆亮亮$厦门大学公共事务学院本文以厦门市为例,分析了地方政
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“土地财政”模式的危害、成因及其治理 漆亮亮;-《中国国情国力》-2010-10-07
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税收形式参与其中土地增值分配。物业税是一种可行的选择，重点是解决如何从一次收取的土地出让金过渡到按年收取的税收制度上来。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求，要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下，提高失地农民的发展能力，使他们能够拥有公平的发展机会，参与社会发展和分享社会发展利益。O“土地财政”模式的危害
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来。土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求，要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下，提高失地农民的发展能力，使他们能够拥有公平的发展机会，参与社会发展和分享社会发展利益。O“土地财政”模式的危害、成因及其治理@漆亮亮$厦门大学公共事务学院<正>自20世纪90年代末以来,城市的急剧扩张成为我国
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浅述地方政府“土地财政”的弊端与治理措施 王海波;-《中国集体经济》-2011-12-25
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让的情况才能从根本上得到遏制。第三,完善土地净收益分配机制。土地增值利益应当在国家、失地农民和在耕农民之间合理分配。一是土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求。要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下,提高失地农民的发展能力,使他们能够拥有公平的发展机会,参与社会发展和分享社会发展利益。二是土地增值利益应当由国
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是土地增值利益的分配应当首先满足失地农民的发展需求。要在保证失地农民生活水平得到提高的前提下,提高失地农民的发展能力,使他们能够拥有公平的发展机会,参与社会发展和分享社会发展利益。二是土地增值利益应当由国家适当地分配给在耕农民,主要用于在耕农民生活水平、社会保障水平和发展能力的提高。(作者单位:吉林
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分税制下地方土地财政分析 刘金芬;-《东方企业文化》-2013-04-08
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,在允许农村集体建设用地直接流转困难的情况下,政府就必须在国家、失地农民和在耕农民之间建立合理的土地增值利益分配机制,在保证失地农民生活水平得到提高的前提下,提高失地农民的发展能力,使他们能够拥有公平的发展机会参与社会发展和分享社会发展利益。(三)完善现有的财税和金融体制进一步加大财税体制改革力度,完
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高失地农民的发展能力，参与社会发展和分享社会发展利益；[23]建立城乡统一的土地使用权市场，改变政府经营建设用地的角色，逐渐允许农村集体土地的直接流转使用，由农民直接参与供给，而政府则以税收形式参与土地增值部分的分配，或按照土地流转收益的适当比例分享收入，逐渐在国家与失地农民、在耕农民间建立合理的土地
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破政府垄断土地一级市场的格局，真正还权于农民，改变地方政府作为建设用地的“经营角色”，尽快建设城乡统一的土地使用权市场，逐步允许农村集体建设用地直接流转，不再由政府征地后供地，而是由农民直接参与供给。政府可以以税收形式参与其中土地增值分配，如修改土地增值税，按照土地流转收益的一定比例
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地方政府“土地财政”的现状、成因和治理 董再平;-《理论导刊》-2008-12-10
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破政府垄断土地一级市场的格局,真正还权于农民,改变地方政府作为建设用地的“经营角色”,尽快建设城乡统一的土地使用权市场,逐步允许农村集体建设用地直接流转,不再由政府征地后供地,而是由农民直接参与供给。政府可以以税收形式参与其中土地增值分配,如修改土地增值税,按照土地流转收益的一定比例
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分税制下地方土地财政分析 刘金芬;-《东方企业文化》-2013-04-08
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)完善土地增值收益分配机制要改变土地财政的格局,就必须打破政府垄断土地一级市场的格局,尽快建设城乡统一的土地使用权市场,逐步允许农村集体建设用地直接流转,不再由政府征地后供地,而是由农民直接参与供给。政府可以以税收形式参与其中土地增值分配。当然,在允许农村集体建设用地直接流转困难的情
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城乡统一的土地使用权市场，改变政府经营建设用地的角色，逐渐允许农村集体土地的直接流转使用，由农民直接参与供给，而政府则以税收形式参与土地增值部分的分配，或按照土地流转收益的适当比例分享收入，逐渐在国家与失地农民、在耕农民间建立合理的土地增值收益分配制度。
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建设城乡统一的土地使用权市场，逐步允许农村集体建设用地直接流转，不再由政府征地后供地，而是由农民直接参与供给。政府可以以税收形式参与其中土地增值分配，如修改土地增值税，按照土地流转收益的一定比例分享收入。当然，在允许农村集体建设用地直接流转困难的情况下，政府就必须在国家、失地农民和在耕农民之间建立合理的土地增值利益分配机制
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地方政府“土地财政”的现状、成因和治理 董再平;-《理论导刊》-2008-12-10
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建设城乡统一的土地使用权市场,逐步允许农村集体建设用地直接流转,不再由政府征地后供地,而是由农民直接参与供给。政府可以以税收形式参与其中土地增值分配,如修改土地增值税,按照土地流转收益的一定比例分享收入。当然,在允许农村集体建设用地直接流转困难的情况下,政府就必须在国家、失地农民和在耕农民之间建立合理的土地增值利益分配机制
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